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Le forme di governo europee


Le forme di governo europee
Introduttore: Prof. Giuseppe De Vergottini
1 ottobre 1999

(resoconto a cura dei dott.ri Roberto Alesse e Marco Piredda)


Sergio PANUNZIO, nell'introdurre il tema dell'incontro relativo alle forme di governo europee, e dando la parola al prof. Giuseppe De Vergottini, evidenzia come lo specifico argomento da trattare sia intimamente connesso a quello relativo alla forma di organizzazione del potere politico della Unione europea ancora oggi in fase di gestazione, e si chiede se vi siano linee di tendenza nella modellistica delle forme di governo europee, che potrebbero influire o rifluire nella organizzazione del potere politico della stessa Comunità.

Giuseppe DE VERGOTTINI sottolinea subito come non sia suo intendimento procedere ad una ricognizione delle forme di governo dal punto di vista metodologico e della tipizzazione delle formule, mentre ritiene opportuno avviare una riflessione sulle linee di tendenza delle forme di governo nei paesi dell'Unione europea, senza allargare, tuttavia, il campo di indagine né al complesso articolato dei rapporti fra regime dei diritti di libertà e sfera del governo (quale autorità pubblica in senso proprio), né‚ al ruolo dei giudici ed a quello delle Corti costituzionali.

Per De Vergottini, quindi, una prima riflessione da sviluppare, alla luce dello scenario complessivo dei sistemi di governo dei paesi dell'Unione europea, consiste nel tener presente come e quanto abbiano inciso le limitazioni di sovranità nazionale sull'assetto delle competenze dei parlamenti e dei governi. Ne deriva, pertanto, la necessità di scorporare dall'insieme delle attribuzioni abitualmente rientranti nel concetto di sovranità - e in particolare di quelle insite nel tradizionale raccordo parlamento-governo - quelle maggiormente interessate dal ruolo attivo delle istituzioni dell'Unione europea. De Vergottini condivide l'opinione di coloro che ritengono corretto parlare di limitazioni (e non di rinunzie) alla sovranità, in virtù di riconosciuti accordi internazionali che incidono nell'attuale equilibrio dei rapporti tra i paesi membri dell'Unione europea. Non ritiene, invece, che la compressione di certe attribuzioni tipiche della sovranità comporti il trasferimento dei cosiddetti "diritti sovrani" a soggetti che sovrani non sono, facendo, di conseguenza, diventare quest'ultimi sovrani. Il fatto che uno Stato, o più Stati, in un certo ambito di rapporti convenzionali, decidano temporaneamente di autolimitarsi non significa, per De Vergottini, far diventare sovrano un soggetto che non è legittimato in base ad una puntuale decisione popolare. Dalla rinuncia o dalla limitazione di una porzione di sovranità non ne può scaturire l'attribuzione della sovranità ad un soggetto giuridico, quale l'Unione europea, per quanto prestigioso e dotato di poteri. Non c'è possibilità, in altri termini, di far vivere due livelli di sovranità.

In seguito alle modifiche anche formali arrecate ai testi costituzionali dopo Maastricht ed Amsterdam, la maggior parte delle Costituzioni europee hanno preso atto che qualcosa è cambiato. La Costituzione italiana non l'ha fatto in quanto, in Italia, si è preferito fare affidamento sulle pronuncie della Corte costituzionale, o meglio sul riconoscimento, da parte di quest'ultima, di una particolare valenza dell'articolo 11 della Costituzione.

In Europa, Parlamenti e Governi appaiono attualmente condizionati dalla perdita di segmenti di competenze alla luce dei numerosi vincoli internazionali che, nel quadro della Carta delle Nazioni Unite e del Trattato dell'Atlantico del Nord, hanno portato alle limitazioni di sovranità e, quindi, alla perdita di competenze non solo di carattere economico-sociale, nell'ambito del mercato unificato, ma anche di quelle che attengono, ad esempio, al campo degli interventi umanitari e, più in generale, a quello della guerra internazionale. Per De Vergottini, esiste tutto un meccanismo legato agli accordi internazionali che, in pratica, ha trasferito in altre sedi istituzionali le vere decisioni di impegno. In presenza di accordi internazionali interessanti la sicurezza, pertanto, è un soggetto decisionale esterno che fa scattare la clausola di impegno, vincolando così, in primo luogo, i governi e, conseguentemente, i parlamenti.

De Vergottini affronta poi il tema delle forme di governo di quegli ordinamenti che sono definiti federali o regionali, in cui le rispettive Costituzioni riconoscono le autonomie politiche territoriali differenziate anche se ognuna di queste si presenta con un diverso tasso di incisività. E' possibile distinguere due tendenze a seconda se si tratti di ordinamenti stabilizzati o in via di assestamento. Negli ordinamenti federali stabilizzati (è il caso, ad esempio, della Germania federale e dell'Austria) il modulo cooperativo nei rapporti "centro-periferia", che incide sulla forma di governo, si basa soprattutto sulla fiducia reciproca fra i vari soggetti costituzionali. Sotto questo punto di vista, si possono trovare sia formule che si riferiscono a rapporti stabili, cioè istituzionalizzate, sia formule di tipo procedimentale in cui prevalgono moduli cooperativi. Prendendo come riferimento la formulazione dei Trattati ed la elaborazione degli atti comunitari, fungono da esempio la Costituzione tedesca e quella austriaca in cui il modulo cooperativo è pacificamente accettato, giacché‚ sia il "centro" che la "periferia" si sono visti riconoscere, il loro ruolo. Ne è prova il fatto che la seconda Camera in Germania assicura, ai sensi degli articoli 24 e 59 della Costituzione, per quanto riguarda l'elaborazione degli atti comunitari, il coinvolgimento dei Laender attraverso un'apposita commissione. In Austria, invece, vige un sistema procedimentale puro, al di fuori di organi ad hoc, in cui il parere favorevole e necessario dei Laender, preventivo al varo dell'assenso del Governo federale nel Consiglio dei ministri comunitario, è determinante ai fini dell'impegno formale da parte dello Stato austriaco per l'adozione degli stessi atti comunitari. Negli ordinamenti definiti regionali si è in presenza di specifici organi, come la nostra Conferenza Stato-Regioni, che istituzionalizzano questi tipi di rapporti tra "centro" e "periferia". In Spagna, la legge n. 2 del 1997 ha creato un organo ad hoc, il quale altro non è che una sede volta a garantire lo scambio tra interessi periferici e quelli centrali.

Dunque nei sistemi, o meglio nelle forme di governo, in cui esiste un consolidato raccordo "centro-periferia", la tendenza è quella di far leva sul modulo della reciproca fiducia e, quindi, su quello della cooperazione. Negli ordinamenti in cui la doppia rilevanza "centro-periferia" è attenuata, oppure è in corso di assestamento, nonostante il tentativo di valorizzare certi enti territoriali politici, si può assistere a fenomeni di vera e propria devolution come quelli verificatisi, ad esempio, in Gran Bretagna, laddove, in sostanza, si è avuto il riconoscimento del potere degli organi rappresentativi ed esecutivi in Scozia e Galles. Il caso del Belgio, inoltre, dimostra che il modulo della centralizzazione è stato abbandonato per affidare progressive competenze in periferia, fino ad arrivare al processo di federalizzazione del 1993 peraltro ancora in fieri. Si riscontra anche che quando prevalgono forme di mancata cooperazione tra "centro" e "periferia" si introducono di fatto elementi di federalismo disgregativo caratterizzati dalla rottura del vincolo tra l'unità territoriale autonoma ed il "centro" (si pensi al Paese basco). Riferendosi ancora al Belgio, De Vergottini rileva come, nella Costituzione belga, il processo di modificazione delle attribuzioni in materia di politica internazionale abbia portato, di conseguenza, a riconoscere la competenza di politica estera e, quindi, anche di formazione dei trattati internazionali, alle Comunità e Regioni e ciò in concorrenza con il potere centrale. L'art. 167 della Costituzione belga del '93 prevede che i trattati internazionali possano essere concordati, nelle materie di competenza delle Comunità e delle Regioni, direttamente da quest'ultime con un ruolo del Governo centrale che è di mero coordinamento, essendo, infatti, lo stesso ruolo definito da apposite Conferenze interministeriali. In tal senso, ben può dirsi che il Trattato di Amsterdam sia stato accettato non solo dallo Stato centrale, ma anche dalle diverse entità regionali. In definitiva, per tutti quelli che sono i vincoli di diritto internazionale, la Costituzione belga impone che lo Stato centrale ottenga l'assenso delle varie entità periferiche, le quali possono esercitare un potere di veto preventivo in grado di paralizzare la capacità decisionale del Governo del Re. Per De Vergottini quindi inserire nelle forme di governo anche la componente "centro-periferia" significa far emergere queste due linee di tendenza: o fiducia reciproca e modello della cooperazione; oppure situazioni precarie che tendono a far prevalere talvolta l'esigenza centrale, talora quella periferica con il rischio sempre della paralisi decisionale.

Passando a considerare le manifestazioni del potere parlamentare e governativo nei Paesi europei in genere, De Vergottini afferma che si possono verificare le seguenti condizioni: a) che tutta una serie di attribuzioni escano fuori dal controllo centrale in quanto marciano in direzione degli organismi internazionali; b) che una parte delle attribuzioni vadano invece verso gli enti territoriali regionali; c) che una parte, infine, delle attribuzioni vadano verso centri di decisione dotati di un'autonomia riconosciuta, che gestiscono interessi in aree cosiddette "sensibili" come quelle che attengono alla libertà di informazione, alla libertà di concorrenza, alla libertà di iniziativa economica, ecc. Per De Vergottini, perciò, è possibile che si verifichino situazioni in cui il modulo organizzativo tende ad individuare centri di decisione svincolati dal tradizionale raccordo governo-parlamento. E' il caso, ad esempio, di quelle realtà giuridiche che oggigiorno si chiamano Autorità indipendenti, le quali non sono poi così esenti da vincoli di collegamento con il governo. Il circuito di collegamento con gli organi costituzionali, infatti, non è mai del tutto interrotto giacché, quasi sempre, permane un raccordo (sebbene labile) con lo stesso parlamento, derivante, oltre che dal momento iniziale dell'investitura nei confronti dei soggetti chiamati a "governare" queste Autorità, anche dalle potenziali e successive forme di verifica dell'esame delle relazioni periodiche.

De Vergottini, quindi, nel cercare di fare ordine all'interno di una gamma molto articolata di forme di governo straniere dandone per scontata la tipologia, evidenzia come l'elemento dominante sia quello del governo parlamentare (caratterizzato dall'investitura popolare del parlamento e dal vincolo fiduciario parlamento-governo), che è rintracciabile anche nei cosiddetti sistemi semipresidenziali nonostante l'elezione diretta del presidente. Ne è prova il fatto che in Austria, in Irlanda, in Islanda e, almeno in parte, in Portogallo, il dualismo governo-presidente, in realtà, non è stato mai tale da influire sul raccordo parlamento-governo. I problemi, semmai, nascono se si esaminano, ad esempio, i casi della Finlandia, prima degli anni novanta, e della Francia, quest'ultima con i suoi tre episodi di coabitazione (1986-1988; 1993-1995 e dal 1997). La distinzione (anche se generica) su cui, invece, De Vergottini richiama maggiormente l'attenzione è quella che intercorre fra i cosiddetti sistemi concorsuali, competitivi, conflittuali, da una parte, e quelli consociativi, consensuali, coalizionali, dall'altra. I primi vengono abitualmente definiti bipolari e sono caratterizzati per un'omogeneità ed un consenso pacifico sui valori costituzionali, nonché‚ per il voto elettorale che, di solito, è determinante per individuare la compagine di governo; i secondi vengono definiti multipolari e sono caratterizzati da una realtà politico-sociologica alquanto frammentata a causa di fattori etnico-culturali (si pensi al Belgio) o di natura politica (si pensi all'Italia). Tutte le forme di governo dei paesi dell'Unione europea sono, ad ogni modo, forme a collaborazione di potere in cui il parlamento è ovunque legittimato dal voto popolare così come lo è, in qualche caso, il Capo dello Stato.

De Vergottini passa poi a considerare l'equilibrio fra parlamenti e governi nel quadro delle forme di governo che sono oggetto della relazione. In proposito ricorda come soltanto nel corso del secolo diciannovesimo vi sia stata una tendenziale preminenza del ruolo dei parlamento affermatosi come centro di dibattito e decisione nazionale. Risale a tale periodo l'idea dei governi come semplici esecutori e attuatori delle politiche parlamentari. Nota poi come in questo secolo, all'indomani del primo conflitto mondiale, in presenza di interventi di pianificazione economica, sia stato quasi sempre il governo a ricoprire una posizione predominante anche in quegli ordinamenti a separazione rigida di poteri, che già privilegiavano un ruolo spiccato dell'organo dell'esecutivo. Così nei sistemi quali quello presidenziale nordamericano si rafforza nettamente il ruolo del Presidente rispetto al Congresso. Si pensi alla tendenza alla esclusività del Presidente nelle relazioni internazionali (vedi le sentenze della Corte Suprema del 1936) e in materia di bilancio, dove la legge del 1921, il Budget and Accounting Act, affidava al Presidente la competenza in tema di proposta annuale del bilancio federale. In gran parte dell'Europa, la preminenza dell'organo-governo, con conseguente stabilità governativa, è riscontrabile non solo nei sistemi bipolari, competitivi o conflittuali, ma anche nei sistemi consociativi come quelli esistenti in Olanda, in Austria e, in certi momenti, in Belgio. Non è stato così, invece, per la Francia della IV Repubblica, per la Finlandia, limitatamente però al periodo post-bellico, per l'Italia, almeno fino al passaggio del 1993, in quanto la disomogeneità ideologica regnante in questi Paesi ha di fatto causato la debolezza dei governi in balìa spesso delle tormentate coalizioni parlamentari e governative. La massima stabilità governativa, comunque, è assicurata in Gran Bretagna, laddove il governo, in un sistema competitivo bipolare, con effettiva possibilità dell'alternanza, è legato alle scelte elettorali e, nel caso della vittoria di un solo partito, ottiene il massimo della sua visibilità attraverso la presenza del leader di partito nella posizione di Primo Ministro. Tendenzialmente opposta é la situazione dove ci sono governi di coalizione. E ciò anche se c'é lo sforzo di adottare regole formali che valorizzino il governo (ad esempio si veda la legge 400 del 1988 in Italia). Tali considerazioni inducono De Vergottini ad evidenziare come ci sia stato, in tutta Europa, un ridimensionamento del ruolo dei parlamenti a fronte di un rafforzamento degli esecutivi.

Nei sistemi bipolari, la scelta elettorale determina l'individuazione del governo, mentre in altre situazioni non mancano esempi di razionalizzazione formale della forma di governo, come dimostrano le norme molto attente della Costituzione francese del '58, le quali danno la preminenza in parlamento al governo. Anche la riforma costituzionale del 1995 in Francia - che ha sancito sia l'estensione della durata delle sessioni parlamentari a sette mesi, sia il parziale controllo su certi temi dell'agenda parlamentare da parte del parlamento, nonché‚ l'introduzione di alcuni importanti strumenti del sindacato ispettivo - non ha sostanzialmente alterato la preminenza del ruolo governo-presidente in parlamento.

In generale, comunque, rimane confermato che i parlamenti sono marginalizzati da processi di decentramento a favore di soggetti internazionali quali quelli connessi alla integrazione in seno alla Unione Europea, in seguito all'attivazione di clausole di trattati internazionali che delegano ai governi l'attivazione di vincoli relativi alla sicurezza in seno a organizzazioni internazionali collettive e all'intervento militare all'estero, da forme di decentramento all'interno degli stati che ampliano i poteri locali, dall'espandersi di centri diversi di autonomia (quali le Università, le istituzioni culturali, le Autorità indipendenti). Inoltre, una incidenza particolare dimostrano gli strumenti di concertazione le cui decisioni i parlamenti possono solo recepire acriticamente. La concertazione di cui si parla attualmente richiama, in realtà, il più generale fenomeno della negoziazione legislativa.

In Italia il tema della concertazione tra le parti sociali e l'esigenza, in prospettiva, del Parlamento di ratificare scelte in cui gli attori veri sono le parti sociali ed il Governo, stanno a dimostrare come tutta una serie di misure specifiche vengano ormai decise all'esterno con una forma di accettazione in blocco da parte dello stesso Parlamento. In Europa, comunque, a fianco di quelle forme di intervento governativo che tendono a limitare, a comprimere, a marginalizzare il ruolo ideale e tradizionale dei parlamenti, ci sono tante altre misure di intervento razionalizzante che vanno direttamente a beneficio dei governi come, ad esempio, tutti i casi di fiducia implicita che esistono in alcuni paesi e che rafforzano il ruolo dei governi (Gran Bretagna, Svezia, Olanda, Francia), la fiducia data al capo del governo (Germania), la sfiducia costruttiva (Germania, Spagna, Belgio), il potere di nomina dei ministri attribuito al capo dl governo (Svezia, Germania), l'incompatibilità tra ruolo parlamentare e ministeriale (francia, Belgio, Olanda, Svezia).

Da una disamina comparativa dei sistemi vigenti in Europa, si evince, per De Vergottini, che il parlamento mantiene un ruolo del tutto preminente, con indubbio vantaggio per le forze di opposizione parlamentare, per quanto riguarda il controllo politico sul governo, controllo che va inteso come proposta di alternativa e non necessariamente come controllo-sanzione, mentre per quel che concerne le scelte di indirizzo e la normazione c'è una forte pressione da parte dei governi.

Mauro VOLPI, nel condividere l'approccio metodologico compiuto da De Vergottini con la sua introduzione, osserva come i processi di federalizzazione interna e quelli a livello sovranazionale, nonché‚ le riforme amministrative in atto ed il progetto di trasformazione dell'ordinamento in senso federale, stiano incidendo, soprattutto sotto il profilo strutturale, sulla forma di governo parlamentare italiana e, più in particolare, sulla struttura dell'esecutivo.

Osserva che l'individuazione delle forme di governo prevalenti nei paesi dell'Unione Europea è agevolata dalla delimitazione del campo di osservazione che consente di evitare il riferimento alle forme di governo presidenziale (Stati Uniti), e direttoriale (Svizzera). Per altro verso, tuttavia, il discorso si complica perché le due forme di governo dominanti negli Stati dell'Unione - parlamentare e semi-presidenziale - sono, in realtà, grandi contenitori che nascondono situazioni abbastanza differenziate. Oltretutto, è utile ricordare che la dottrina costituzionalistica, e in particolare costituzional-comparatistica, ha cercato di individuare, nell'ambito di queste forme di governo generali, dei "sottotipi" che tengono conto anche di elementi non strettamente giuridici: l'assetto del sistema dei partiti, il sistema elettorale, la maggiore o minore selettività di quest'ultimo.

Si tratta dunque di vedere se esistono delle linee di tendenza prevalenti, sebbene sia difficile individuare, nei quindici paesi facenti parte dell'Unione, linee di tendenza assolutamente univoche e omogenee.

Ciononostante, in linea con quanto detto da De Vergottini nella relazione, è possibile individuare come dominante la forma di governo parlamentare classica. Su 15 paesi dell'Unione, 10 infatti la adottano. Tra i restanti 5 che adottano invece il modello da molti qualificato come semi-presidenziale, l'Austria e l'Irlanda hanno un sistema definito "a semi-presidenzialismo apparente" perché, in realtà, come sostiene lo stesso Duverger, hanno un funzionamento sostanzialmente di tipo parlamentare.

Per quel che riguarda poi Portogallo e Finlandia c'è una diarchia effettiva nel potere esecutivo ma, nei momenti in cui si delinea una maggioranza parlamentare compatta e duratura, il ruolo determinante è giocato dal raccordo Governo-Primo Ministro-maggioranza parlamentare, con conseguente ridimensionamento della figura presidenziale.

La Francia, invece, rappresenta un'eccezione che, tuttavia, si trova oggi a dover fare i conti con problemi sempre maggiori. La cohabitation, da tutti ritenuta un episodio isolato relativo alla presidenza Mitterrand, sembra infatti essere diventata un fenomeno stabile che ha determinato una forma di dualismo al vertice del potere esecutivo.

Nell'ambito delle forme di governo parlamentari, Volpi sottolinea poi la rilevanza di due linee di tendenza che nella relazione di De Vergottini sono definite consensuale e conflittuale, note anche come modello maggioritario e non maggioritario. In Germania, Spagna, Svezia e Grecia il primo rappresenta una linea di tendenza chiara, conforme a quella già consolidata nel Regno Unito. Mentre nei paesi caratterizzati da forte conflittualità sul terreno etnico-geografico sono presenti esperienze non maggioritarie o, in ogni caso, che faticano a incamminarsi lungo questa direzione.

Inoltre egli individua alcune linee di tendenza comuni sia alla forma di governo parlamentare che a quella semi-presidenziale. Innanzitutto, un indubbio rafforzamento dell'esecutivo che, tuttavia, non passa attraverso una presidenzializzazione della forma di governo. In secondo luogo, una migliore capacità di difesa del Parlamento nei paesi in cui riesce ad esercitare un efficace controllo politico del governo e laddove al suo interno esista una dialettica anche istituzionalizzata tra maggioranza e opposizione. Prerogativa che, in origine, era propria dell'Inghilterra ma che, attualmente, si va affermando anche in altri ordinamenti.

Infine, contrariamente a chi afferma che solo attraverso una riduzione del ruolo dei partiti si possa giungere alla soluzione del problema della governabilità e del funzionamento della forma di governo parlamentare di tipo maggioritario, Volpi ritiene che tale modello abbia un rendimento migliore, come testimonia l'esempio inglese, laddove i partiti giocano un ruolo responsabile e di rilievo.

Per questi motivi egli non condivide l'opinione di chi ritiene sia necessario importare da altre realtà il modello maggioritario per poi adattarlo, attraverso opportuni irrigidimenti, alle nostre esigenze, sostenendo piuttosto che la scelta di tale forma di governo e l'attuazione delle caratteristiche che le sono proprie, come il rafforzamento dell'esecutivo, importi viceversa l'adozione di una serie di cautele che evitino di irrigidire eccessivamente tale sistema.

 

Giorgio RECCHIA ricorda come l'incidenza degli atti comunitari sulla sovranità abbia determinato nei vari ordinamenti reazioni diverse. A differenza di quanto avvenuto nei restanti Paesi dell'Unione - alcuni dei quali hanno modificato la Costituzione, irrobustendo il sistema dei referendum nel momento dell'adesione ai trattati, o preferendo la via tedesca dell'ampio dibattito – l'Italia e il Belgio sono gli unici Stati che hanno scelto di non apportare alcun cambiamento nei propri sistemi. In particolare, l'Italia ha seguito la via dell'adeguamento graduale e non formalizzato, continuando ad assorbire le grandi modifiche introdotte dai trattati attraverso il meccanismo previsto dall'art.11.

E' dunque compito degli studiosi (costituzionalisti o comparatisti) sottolineare la peculiarità del nostro Paese nell'ambito della Comunità, ed evidenziare come i trattati comunitari, sulla base del principio dell'effettività, abbiano comunque inciso su molti aspetti che attengono alla sovranità - dalle fonti al diritto pubblico dell'economia - introducendo, in maniera implicita, importanti novità nella vita istituzionale.

Occorrerebbe comunque chiedersi se la via scelta dal nostro Paese sia quella giusta o se invece sia meglio riprendere ciò che è stato abbandonato in sede di Commissione Bicamerale, e rendersi conto che i Trattati, incidendo sulla sovranità, implicano una maggiore consapevolezza nella redazione formale della nostra Carta costituzionale.

 

Paolo RIDOLA affronta il tema dei rapporti tra le forme di governo dei paesi dell'Unione Europea e gli equilibri istituzionali dell'Unione. L'art.6 del TCE impegna l'Unione al rispetto delle tradizioni costituzionali comuni agli stati membri nel campo dei diritti fondamentali. Osserva che il riferimento alle tradizioni costituzionali comuni, più agevole sul terreno dei diritti fondamentali, a causa della tendenza in atto alla generalizzazione di principi comuni alle esperienze dello stato cosituzionale, appare più problematico nel campo delle forme di governo, ove è più difficile individuare tradizioni costituzionali comuni, a causa del profondo radicamento delle forme di governo nella storia politica e costituzionale e nella cultura dei singoli paesi. Nondimeno, il tema della omogeneità fra la forma di governo degli stati membri e gli equilibri istituzionali dell'Unione è emerso con forza nella letteratura costituzionalistica degli ultimi anni, che ha avvertito la consapevolezza che un minimo denominatore comune fra forme di governo statali e "forma di governo" comunitarie è fattore rilevante del processo di integrazione. Ridola concorda con quanto osservato da De Vergottini e da Volpi riguardo alla dominanza del modello parlamentare tra le forme di governo degli stati dell'Unione, ed osserva che in notissimo Maastricht-Urteil del Budesverfassungsgericht del 1993 ha sottolineato con forza che il rispetto del principio parlamentare a livello degli stati membri è condizione prioritaria di realizzazione del principio democratico nella più ampia dimensione europea. Ma tale tendenza alla dominanza del modello parlamentare appare, con riferimento agli equilibri istituzionali dell'Unione, non priva di zone d'ombra e di aspetti problematici. Elementi "parlamentari" sono certo presenti, ad esempio, nell'istituto del voto di approvazione, da parte del parlamento europeo, dei membri della Commissione, designati dai governi degli stati membri (art. 214.2 TCE), cos' come in quello della mozione di censura nei confronti della Commissione (art. 201 TCE). Nondimeno, il modello della concertazione fra istituzioni ed organizzazione degli interessi, che tende a scavalcare le assemblee parlamentari, e che ha incontrato in diversi paesi dell'Unione difficoltà e resistenze, ha assunto invece nell'esperienza comunitaria larga diffusione e vi svolge un ruolo decisivo nei processi decisionali. Ridola solleva infine un ultimo interrogativo riguardo alle possibili conseguenze dell'innesto di componenti plebiscitarie sulla tradizione parlamentare, chiedendosi quali potrebbero essere i riflessi, sul terreno della legittimazione democratica delle istituzioni europee ai diversi livelli, della prevalenza di componenti plebiscitarie, fino ad oggi non presente negli assetti comunitari, nella forma di governo di alcuni stati membri, o, al contrario, del rafforzamento di poli di derivazione plebiscitaria nel sistema di governo dell'Unione.

 

Cesare DELL'ACQUA sposta l'attenzione sulla più recente evoluzione del modello francese, definito anche in questa sede il principale esempio dissonante rispetto alla tendenza generalmente favorevole al parlamentarismo.

E' noto come in Francia la forma di governo abbia raggiunto una parziale stabilizzazione attraverso il cosiddetto meccanismo della staffetta istituzionale tra i due Presidenti, cioè quella recente convenzione tacita grazie alla quale la gestione dell'esecutivo o dei più penetranti poteri di indirizzo politico - potere estero, politica di difesa, ordine pubblico interno - viene orientata in direzione dell'organo che gode della maggioranza politica in assemblea nazionale.

Partendo da queste considerazioni, egli ritiene abbastanza irrealistica, allo stato attuale, la possibilità che tale prassi possa essere utilizzata in Italia qualora, in futuro, venisse approvata la legge di revisione costituzionale che prevede l'elezione diretta del Capo dello Stato. E questo specie se dovesse prevalere l'interpretazione avanzata da Manzella in tema di semplificazione del sistema politico e di rafforzamento delle leadership di maggioranza e opposizione a seguito del manifestarsi dei primi effetti del sistema elettorale vigente.

Augusto SINAGRA, dopo aver ribadito l'opportunità di valutare i limiti alla sovranità in termini di autolimitazioni e non di rinunce, definisce altresì un errore dare al concetto di sovranità, appartenente alla categoria del pensiero politico - che precede il fatto normativo - una collocazione e una soluzione sul piano della logica giuridico-formale.

In questa prospettiva, la soluzione al problema della compatibilità tra ordinamenti interni e sistema comunitario non va ricercata nella modifica delle costituzioni degli Stati - che eliminerebbe solo il deficit di costituzionalità e di democraticità della normazione comunitaria - ma piuttosto nel superamento della soglia di reversibilità delle politiche dello Stato, senza il quale ogni richiamo all'idea di rinuncia alla sovranità sarebbe ingiustificato e anticipato.

La strada da seguire, quindi, non è quella dello sviluppo normativo-istituzionale, ma quella dello sviluppo nei rapporti delle strutture, statale e comunitaria.

Alla luce di queste considerazioni Sinagra si chiede dunque se sia ancora utile credere alla permanente corrispondenza della rappresentanza politico-democratica - e cioè il voto generale - o piuttosto ricercare diversi modelli, al pari democratici, della rappresentanza politica.

 

Gaetano Azzariti, prendendo spunto dalle considerazioni svolte sia da De Vergottini sia da Volpi circa la "dominanza parlamentare" nell'ambito delle vigenti forme di governo europee, rileva come tale dominanza sia rilevabile sul piano dei modelli, non invece se si presta attenzione alle complessive tendenze degli ordinamenti. In questa seconda prospettiva, è anzi da rilevare un processo di progressiva marginalizzazione degli organi rappresentativi della volontà popolare. Processo che trova una sua sponda sul versante europeo ed internazionale, nelle accresciute difficoltà ad assumere decisioni utilizzando le vie democratico-parlamentari nazionali. In quest'ultimo caso ci si riferisce non solo ai noti fenomeni relativi al deficit di democrazia e sostanziale marginalità del Parlamento europeo (nonostante il Trattato di Amsterdam), ma con ancora maggiore evidenza all'affermarsi di rapporti internazionali, incidenti sulle espressioni più profonde delle sovranità e delle decisioni politiche nazionali, fortemente impermeabili alle regole democratiche e, in particolare, parlamentari. Come dimostra la vicenda dei recenti interventi militari, decisi al di fuori di ogni effettiva determinazione da parte degli organi rappresentativi (e spesso anche a prescindere dalla volontà dei governi europei).

Limitandosi a considerare le forme di governo nazionali, cui è segnatamente dedicata la riunione odierna, Azzariti osserva come lo stesso De Vergottini nella sua introduzione abbia posto in evidenza alcuni dei fenomeni che dimostrano la tesi della progressiva marginalizzazione delle istanze rappresentative (a scapito della enunciata prevalenza dei modelli a "dominanza parlamentare"). Fenomeni a tutti noti, quali la prevalenza della normazione di origine governativa rispetto a quella parlamentare, e, in tale contesto, l'ampiezza e l'importanza delle deleghe al governo che si sono di recente avute; la concertazione tra parti sociali, che di recente è stata assunta come metodo generale di governo per la definizione della regolamentazione complessiva di sempre più vasti settori, e che impone al Parlamento di accogliere gli accordi conclusi da altri soggetti, senza potere dare sfogo alla libera dialettica parlamentare, che metterebbe in discussione quanto stabilito; l'espandersi delle Amministrazioni indipendenti, cui si affida la regolamentazione di estesi e rilevanti settori e materie, sottratte di fatto alla competenza, alla responsabilità ed al controllo parlamentare.

Si tratta di fenomeni che, collegati alle più generali tendenze plebiscitarie, se non possono definirsi antidemocratici, devono però riconoscersi come ademocratici, finendo per rappresentare un rischio per la conservazione delle ragioni del parlamentarismo. Non che le ragioni di crisi e le trasformazioni del parlamentarismo contemporaneo siano da imputare esclusivamente ai fenomeni anzidetti (o altri analoghi). Anzi questi costituiscono in parte solo una conseguenza di più profonde ragioni e trasformazione d'ordine morfologico e strutturale.

Ma, proprio perciò appare insufficiente, da un lato, porre l'attenzione esclusivamente sulle forme che assumono le decisioni politiche nazionali e, dunque prestare attenzione esclusivamente al modo d'essere delle forme di governo nazionali, dall'altro, accontentarsi del rilievo di una prevalenza nei Paesi europei delle forme di governo parlamentare e in esse di una formale predominanza dei Parlamenti. Sulla base di queste considerazioni, in conclusione, Azzariti invita a porre l'attenzione e a riflettere più che sui modelli, su un tema ben più grave ed impegnativo, ossia quello delle concrete forme della democrazia e, in esse, del ruolo del Parlamento. Ruolo che deve essere salvaguardato nella sua essenza di valore, se non si vuole accogliere un idea tecnocratica e neocorporativa di "democrazia", in una visione asfittica dei modi di governo degli Stati contemporanei: dichiarando in tal modo la fine delle forme storicamente assunte dalla democrazia moderna. Il che non appare né auspicabile, né dimostrato.

Sergio STAMMATI individua nella relazione introduttiva di De Vergottini, che apprezza per l'ampiezza del respiro tematico, tre parti logicamente distinte. La prima riguarda la qualificazione da darsi ai trasferimenti di sovranità operati dagli Stati nazionali a favore dell'Unione europea; la seconda è quella relativa alle modificazioni che stanno attualmente sperimentando le forme di governo nazionali; la terza, riguarda, infine, le linee di tendenza nell'evoluzione di tali forme.

Sulla prima questione ritiene si debba essere assai cauti nell'ingabbiare in categorie concettuali rigide i fenomeni di trasferimento di sovranità dagli Stati all'UE se in una situazione di transizione come quella presente ci si voglia attenere, come anche De Vergottini sembra voler fare, a un metodo strettamente empirico di approccio ai fenomeni che si stanno verificando. Si può parlare dunque di quei trasferimenti in termini di cessione-autolimitazione di sovranità nazionale secondo un'ottica di natura statocentrica, ma se ne può parlare anche in tema di cessione–rinunzia alla sovranità nazionale, secondo un'ottica di risultato (un'autolimitazione che si traduce in una rinunzia), più congeniale alla logica sovranazionale. Quando, infatti, è controversa fra gli studiosi la stessa questione dell'irretrattabilità dell'adesione degli Stati membri all'UE, allora diventano discutibili anche concettualizzazioni come quelle descritte (oltre che lo stesso, ognor più logoro, concetto di sovranità), le quali dipendono in forte misura dal modo in cui si risponde a tale primigenia questione.

A proposito della seconda questione Stammati si domanda in che misura alcune delle modificazioni ricordate nella relazione introduttiva, le quali hanno investito la forma di governo in senso lato, per esempio, quella relativa alle Autorità di garanzia – ormai molto estesa – e quella relativa alla concertazione della politica economica governativa con le parti sociali – che non rappresenta in assoluto una novità – siano emerse per effetto dell'integrazione progressiva dell'Italia nell'UE, o per effetto dei fenomeni di liberalizzazione e globalizzazione nei quali i paesi occidentali sono ormai fortemente coinvolti, oppure, infine, per effetto di cause specificamente nazionali. Ritiene, insomma, che sarebbe scientificamente utile tentare di ricondurre – ammesso che ciò sia possibile – i mutamenti riscontrabili nelle forme nazionali di governo, alle cause particolari dalle quali ciascuno di essi è stato specificamente influenzato.

Relativamente, infine, alla terza questione, quella dell'evoluzione prevedibile delle forme di governo nazionali e, in particolare, se essa sia destinata a favorire le forme parlamentari o quelle non parlamentari di governo, gli sembra che convenga guardare ad essa nella prospettiva ipotizzabile della forma di governo futura dell'Unione europea, o almeno anche da quella prospettiva. Al riguardo Stammati ritiene che, se e quando si arriverà a istituzionalizzare una vera e propria forma di governo europea, quest'ultima non potrà essere che di tipo parlamentare o, se si vuol essere più prudenti, non potrà non somigliare fortemente a tale forma. Un risultato come quello descritto, riguardato nelle sue cause, sembra dovuto al fatto che fra le varie tradizioni costituzionali degli Stati aderenti all'UE in tema di forme di governo, quella parlamentare appare come quella che, per ragioni appartenenti alla storia della formazione dei moderni Stati liberali, esibisce forza di gran lunga maggiore che ogni altra; riguardato poi, nel suo effetto di feed-back, quel risultato sembra implicare a sua volta, con forte grado di probabilità, che le forme di governo dei singoli Stati dovranno subire una robusta spinta di allineamento a se stessa, che sarà esercitata dalla forma di governo che sarà istituita a livello superiore. E' verosimile, dunque, ipotizzare che anche l'esperienza costituzionale dei Paesi europei parzialmente allontanatisi dalla tradizione parlamentare sia sospinta, coinvolta come sarà in un processo di osmosi istituzionale di straordinaria dimensione, a rientrare nell'alveo di quella tradizione. Sembra, anzi, più puntualmente ipotizzabile che la nascita di un autorevole Parlamento europeo sia destinata a riequilibrare a favore dei Parlamenti nazionali gli sbilanciamenti che questi ultimi sono stati fino a qui costretti ad accusare nei confronti dei rispettivi Governi e, per altro verso e per altre ragioni, che essa sia destinata ad accelerare l'individuazione di forme rappresentative concrete, atte a rispondere alle esigenze di rappresentazione manifestate da rapporti e da formazioni sociali divenuti vieppiù autocoscienti e dinamici, le quali sembrano, per ciò, a propria volta destinate a integrare stabilmente l'oramai troppo astratta rappresentanza politica delle istituzioni parlamentari.

 

Carlo FUSARO sottolinea, traendo spunto dall'intervento di Azzariti, la necessità di chiarire il significato del termine "dominanza parlamentare". A suo giudizio, infatti, se è corretto affermare che la forma di governo parlamentare rappresenta la tradizione costituzionale comune dei paesi dell'Unione, come pure di quelli europei al di fuori di essa, occorre distinguere tra la definizione del rapporto governo-parlamento, ed il concetto di dominanza parlamentare nel senso in cui Azzariti la intende.

D'altra parte, il tentativo del Presidente della Commissione Europea Prodi di gestire il rapporto con il Parlamento in funzione anti-Consiglio dei Ministri e anti-governi nazionali è abbastanza evidente e, in prospettiva, richiama lo schema ottocentesco nel quale il parlamentarismo ha conosciuto fasi evolutive fondate sul rapporto Premier-Parlamento per tenere a bada il sovrano, figura che, nel contesto europeo in oggetto, è rappresentato dal Consiglio Ministri e dagli Stati.

Sul ruolo del Capo dello Stato, Fusaro mostra di condividere quanto detto da Volpi riguardo alla tendenza, ormai evidente nelle forme di governo dei paesi dell'Unione, a ridimensionare la figura presidenziale. Ciò è confermato anche dagli studi sulla Costituzione finlandese, recentemente approvata , che opera una forte riduzione delle attribuzioni del Presidente eletto.

Inoltre, sottolinea come la figura del Capo dello Stato, rispetto all'originario impianto di tipo dualista, abbia ormai assunto connotati monisti. Ciò è evidente soprattutto nelle monarchie e, in particolare, in Svezia che, tra i sette paesi monarchici dell'Unione, ha conosciuto l'evoluzione monista più netta. La ragione di questa tendenza è da cercare nella perdita di legittimazione del Capo dello Stato ereditario rispetto al Presidente in qualche modo indirettamente rappresentativo che, soprattutto nei paesi in cui la forma parlamentare ha funzionato meno bene, ha interpretato la funzione di garante in maniera marcatamente attiva e di indirizzo.

In relazione a questo aspetto Fusaro propone un percorso riformatore opposto a quello fino ad oggi seguito, il cui obiettivo finale sia la realizzazione di un modello che preveda attribuzioni minori e nessuna legittimazione politica forte al Presidente. In questo senso, la soluzione migliore, in prospettiva europea, potrebbe essere rappresentata dall'esempio svizzero, con un Capo dello Stato europeo collegiale che potrebbe anche rendere non necessaria la presenza di capi di stato nazionali. Ad ogni modo, finché saranno mantenute, tali figure dovranno, comunque, essere ridimensionate, al fine di evitare forme pericolose di neodualismo.

Nel rispondere alle osservazioni e agli interrogativi emersi nel corso dell'incontro Giuseppe DE VERGOTTINI propone alcune riflessioni finali.

In primo luogo, ritiene che da un eventuale ridimensionamento delle attribuzioni delle assemblee parlamentari non debba necessariamente derivare una caduta della democrazia e degli istituti democratici. A questo proposito basta ricordare l'esistenza di tanti ordinamenti, considerati abitualmente democratici, che sono basati su una selezione del governo imputabile prevalentemente al sistema dei partiti e, soprattutto, al voto elettorale, in cui risulta decisivo il ruolo mediatorio del Capo dello Stato, delle coalizioni e del voto di investitura parlamentare. Pertanto, la presenza di sistemi in cui l'asse relativo all'indirizzo e alla normazione si sposta, sia sotto il profilo dell'iniziativa sia, in alcuni casi, sotto il profilo decisionale, sul governo - indebolendo, di riflesso, il ruolo parlamentare tradizionale - non è necessariamente sintomo di caduta della democrazia. Occorre, dunque, prendere atto dell'esistenza di due modelli politico-costituzionali: nel primo il Parlamento mantiene, tendenzialmente, il ruolo tradizionale di decisore politico e di grande legislatore, oltre che di controllore, e ciò a vantaggio soprattutto dell'opposizione; diversamente, nel secondo modello, le grandi scelte sono imposte dal Governo con la sua maggioranza.

Alla luce di queste considerazioni, è possibile affermare che esistono degli ordinamenti in cui il Parlamento svolge prevalentemente una funzione di verifica e di controllo ed, eventualmente, di sintesi negativa nei confronti delle linee politico-governative della maggioranza. Ed è proprio in questi sistemi che il ruolo di centri di aggregazione politica e programmatica svolto dai partiti finisce con l'essere prevalente rispetto a quello di mediazione parlamentare.

In conclusione, anche con riferimento al quesito sollevato da Sinagra circa la validità della concezione tradizionale di rappresentanza politica, De Vergottini ritiene che il modello di delega della rappresentanza degli interessi politici per il tramite del mandato elettorale sia realisticamente il più diffuso ed elementare, rimanendo dunque il modello organizzativo di riferimento principale.

Proseguendo nel proprio intervento, e riferendosi alle osservazioni sui limiti alla sovranità, De Vergottini conferma le opinioni espresse in precedenza, limitandosi a ricordare che una sentenza della Corte Internazionale di Giustizia, del 1926, sul caso Wimbledon, definiva come una delle più alte manifestazioni della sovranità statale la possibilità di autolimitarsi tramite trattati.

Pur non essendo realistico, in termini politici, pensare di poter recedere dai vincoli comunitari, l'appartenenza all'Unione non può dunque essere considerata, in termini giuridici, una rinuncia di sovranità.

Piuttosto, ad avviso di De Vergottini, si deve riflettere sulla possibilità che si realizzi effettivamente una Federazione di Stati dell'Unione conforme al modulo classico delle confederazioni fra stati, e ciò a causa del progressivo ingresso di altri Paesi che rende sempre più lungo e diluito il processo di integrazione di tipo federalizzante. In altre parole, l'ampliamento dell'Unione ritarda la supposta formazione di uno stato federale europeo. A questo proposito, è più probabile che per un periodo abbastanza lungo i trattati, attraverso le "autolimitazioni" di cui si discute, consentiranno una sorta di devoluzione di competenze a tempo indeterminato all'Unione Europea, rinviando la nascita di uno stato federale e, conseguentemente, di un Presidente europeo, o di un direttorio, o di una seconda camera europea previa trasformazione del Consiglio dei Ministri.

De Vergottini propone poi un ulteriore approfondimento del tema relativo alla forma di governo europea ed alle eventuali interazioni tra il modulo di governo europeo e i moduli nazionali. A questo proposito egli ritiene probabile la creazione di un modulo organizzativo in parte diverso da quelli conosciuti. In questa direzione, infatti, sembrano orientate le proposte riguardanti l'individuazione del Presidente della Commissione, il potere di scegliere i commissari e il voto di investitura che, comunque, sono da considerare un'estensione della formula parlamentare.

Questa situazione potrebbe avere dei riflessi sulle forme di governo dei paesi membri. In particolare, se nel concetto di forma di governo si fa rientrare l'ordinamento regionale, ci si può aspettare un incremento del ruolo degli Stati membri o delle regioni come, peraltro, rispetto alla devoluzione di competenze all'Unione Europea , si è già assistito a sensibili modifiche del ruolo dei parlamenti, di cui hanno beneficiato, almeno apparentemente, i governi. Tuttavia, ciò non può indurre a preferire la forma presidenziale o semi-presidenziale, rispetto a quella parlamentare, al fine di migliorare la funzionalità dei rapporti nazionali a livello europeo.

Sul tema delle tradizioni costituzionali comuni De Vergottini nota la relativa facilità, anche da un punto di vista culturale, con cui sono stati trasferiti a livello comunitario i diritti fondamentali riconosciuti dalle Costituzioni nazionali. Se i diritti che condividiamo a livello nazionale sono anche i diritti dell'Unione, occorre peraltro ricordare come anche la concezione dello stato di diritto sia partecipata a livello europeo, così come risultano condivise l'idea della separazione dei poteri e l'idea della primazia delle corti nel controllo delle pubbliche amministrazioni. Pertanto non sono solo le garanzie dei diritti ad essere trasferite ma, secondo un processo sicuramente più lento e complicato, tutta una serie di concetti e principi sviluppati a livello nazionale. In questo senso, le tradizioni costituzionali nazionali hanno avuto e continueranno a svolgere un ruolo significativo. Questo anche nella nostra storia costituzionale che è stata in parte influenzata dalla tradizione pre-repubblicana. Non esiste quindi una cesura netta tra il patrimonio culturale e organizzativo dell'Unione Europea e quello degli Stati membri e, dunque, pretendere di trovare un trasferimento integrale di modelli sperimentati negli Stati nazionali è tecnicamente impossibile, anche perché l'Unione è in parte un fenomeno di cooperazione internazionale, in parte di integrazione di ordinamenti, ma non ancora uno Stato federale.

Da ultimo, tornando al tema della forma di governo, De Vergottini sottolinea come, se alle regioni sarà consentito di partecipare, in maniera più o meno formalizzata, al processo decisionale (caso classico è quello relativo ai trattati internazionali e agli atti comunitari), il concetto di forma di governo non potrà non arricchirsi di questo ulteriore elemento. Ciò potrebbe avere un riflesso sulla forma di governo dell'Unione europea, o attribuendo un ruolo decisionale al Comitato delle regioni o, addirittura, realizzando un Consiglio dei Ministri che diventi realmente una seconda camera federale.

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